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有专家认为民营经济促进法草案征求意见稿对“民营经济组织”的定义至少无法涵盖三种现实企业，应改用排除法：非国有非外资即民营。也有经济学家呼吁以经营方式而不是按所有制性质分类。

何谓“民营经济”？立法草案引关注

文｜财新 张一川 单玉晓

历经八个月起草，10月10日开始公开征求意见的《民营经济促进法（草案征求意见稿）》（下称“草案征求意见稿”）引发各方热议（详见财新网：《民营经济促进法草案亮相 首次让直接利益方进入立法通道》）。立法过程中首先要解决的也是最基础的问题是：究竟什么是民营经济？

财新注意到，草案征求意见稿未对“民营经济”进行定义，具体条文中更多是针对“民营经济组织”这一主体。附则中规定，民营经济组织是指在中华人民共和国境内依法设立的由中国公民控股或者实际控制的营利法人、非法人组织和个体工商户，以及前述组织控股或者实际控制的营利法人、非法人组织。并规定，民营经济组织涉及外商投资的，同时适用外商投资法律法规的相关规定。

财新网专栏作家、广东省政协研究咨询委员、省参事室特约研究员、亿万先生软件股份有限公司创始人、名誉董事长陈利浩认为，这一定义存在两方面问题，一是将部分外资企业也纳入了其中，二是遗漏了部分类型的经济实体。

陈利浩表示，“由中国公民”控股或者实际控制的表述，可能产生一种歧义。全国人大常委会曾分别通过关于《国籍法》在香港特别行政区、澳门特别行政区实施的几个问题的解释，所有香港、澳门的同胞，不论其是否持有其他护照，都是中国公民。按照草案征求意见稿的定义，由香港、澳门同胞在内地投资的企业也都是“民营经济组织”了。

“这应该不是立法的原意。”陈利浩认为，尽管目前政府统计口径中，民营经济实际上包含了集体所有制经济和外资企业，但从中央表述中常以“国有、民营、外资”列举来看，国有、民营、外资经济的总和，就是中国的国民经济。国有、外资以外，都属民营经济。

据财新了解，草案征求意见稿的起草和研讨过程中，关于是否将外资企业纳入也存在争论，目前的定义未纳入外资，是考虑到外资企业是否适用民营经济政策的问题。

陈利浩还介绍，目前中国存在的经济实体中，至少有农村集体经济组织和集体所有制经济的相关企业，工会、职工持股会等为主持股的合作制企业，无控股股东、无实际控制人企业三种经济实体未被草案征求意见稿的定义涵盖。

如前所述，目前统计口径中集体所有制经济已经纳入了民营经济的范畴。财新此前报道，全国工商联课题组曾撰写一部《民营经济促进法（立法草案建议稿）》（下称“建议稿”）并提交给相关方面。建议稿拟规定，民营经济是指除国有独资、国有控股和外商投资之外的各种所有制经济。建议稿在该条立法理由中表示，虽然集体经济属于公有制经济，但其归属劳动群众集体所有，亦属于“民有”的范畴，应当属于民营经济语义范畴。（详见财新网：《民营经济促进法起草工作已启动 全国工商联课题组提交建议稿》）

工会、职工持股会等为主持股的合作制企业则以华为公司为代表。“这些企业的骨干普遍持股，但没有‘个人控股’，如任正非作为华为最大的个人股东只占不到1%的股比。”陈利浩说。

陈利浩表示，随着生产社会化程度、产业聚集度的不断提高，资本规模越来越大，个人股东的股权越来越分散，“无控股股东、无实际控制人”的企业越来越多，仅在A股上市公司就已超过10%。目前知名企业就有蚂蚁集团、格力电器、万科、苏宁易购等等。他还注意到，9月28日，国家发展改革委主任郑栅洁主持召开座谈会，与雅戈尔、美团、中天科技、东软集团、宝丰能源等民营企业负责人座谈交流，其中东软集团《2023年年度报告》中也表示“公司各股东持股相对分散，不存在实际控制人”。

因此，陈利浩也建议采用排除法的思路，将民营经济组织的定义修改为：本法所称民营经济组织，是指在中华人民共和国境内依法设立的，非外资、港澳台资的，不由国有资本、国有企业控股或者实际控制的营利法人、非法人组织和个体工商户，以及前述组织控股或者实际控制的营利法人、非法人组织。

在全国人大代表、浩天律师事务所合伙人会议主席朱征夫看来，草案征求意见稿第76条对民营经济组织的定义的确存在一定歧义，但陈利浩所举的例子稍显不妥。

首先，“由中国公民控股或者实际控制”不应理解为由“单一”个人控股或实际控制的公司，因为实际上有大量公司均不存在单一个人股东控股的情况。该条文应当理解为：“由（一个或多个）中国公民控股或实际控制”，只需保证由占股比50%以上的中国公民（无论数量）作为股东或实际控制企业，即可认定为民营经济组织。

其次，集体所有制经济的相关企业是否属于民营经济组织？朱征夫认为应当属于。实际上，集体企业是营利法人，同时集体企业是由中国的城镇或乡村集体创办，属于由中国公民实际控制的营利法人，所以无需针对集体企业作出特殊修改。

其三，对于港澳台居民在内地投资的企业是否属于民营经济组织的问题，一般而言，港澳台资企业参照外资企业或作为独立的企业类型进行表述。

朱征夫对财新表示，建议将条文修改为“在中华人民共和国境内依法设立的由中国（不含港澳台地区）公民控股或者实际控制的营利法人、非法人组织和个体工商户”，就可以将外资企业、港澳台资企业、国有企业排除在外。

中国政法大学公司法与投资保护研究所教授王军认为，就文字解释来说，“中国公民控股”可以包含中国公民个人或者联合控股。法条如果明确表述为“中国公民个人或者联合控股……”，就可以避免这类疑问。

可以看出，上述三种定义方案仍是从“所有制”出发。在实践中，也有一些民营企业在出现经营困难后，由国企注资纾困，国资拥有51%股份形成了控股，但并不参与原企业的实际经营。以所有制论，这类企业便无法被算作民营经济。

对此，著名经济学家、东南大学经济管理学院名誉院长华生教授曾在财新网专栏提出：现在通常所说的国有企业和民营企业，前者是按所有制性质分类，后者是按经营方式分类，二者不是一个对称的概念。由于这两种分类用的不是同一个口径尺度，二者之间有大量的交叉，因而放在一起并不严谨和科学。（详见财新网：《华生：为民营经济正名 开启改革新征程》）

华生表示，在当今经济活动的重组和科技创新高度交融与急剧变革的时代，再简单按所有制属性来划分公有或非公经济与企业就已经不再适应现代市场经济组织形式多元化和复合性发展的变化，不再适应新质生产力跳跃性乃至颠覆性发展的需要。

因此，关于民营企业的定义，华生认为就是以营利为目的的纯市场化企业。与之相对应的是政事主体即政府主办的国营或公营的经济与企业。后者的特点是中共和政府在企业中直接发挥领导作用，由政府或政府授权的机构和人员去管理和经营，在按市场规则运营的同时要承担政府要求的其他任务和社会责任，受政府相应管理规则的约束。

陈利浩也对财新表示，“民营”不是所有制概念，而是经营概念，历史上提出“国有民营”“私有民营”，就是为了把所有和经营适当分离。“应该从非公即私的表述陷阱中走出来，民营经济不等于非公经济。”

陈利浩认为，除了由国企控股的国民经济命脉行业，本质上市场竞争的企业都应该淡化所有制标签。“贴标签就是为了区别对待。现在既然提倡‘平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护’，那么就没有必要区别对待。”他说，现实中也有很多情况无法贴标签，比如假设国有资本30%股权形成了控股，但从经济成分上剩下70%都是社会资本，应该视为国有还是民营？“股东所有制不应该决定企业所有制。”

华生呼吁，将民营经济明确定义为包括各种所有制的市场化经济，明确建立和完善中国特色现代企业制度是所有企业规范和发展的方向。在各种正式文件和法律中为民营企业摘掉“非公”的帽子，明确定义民营企业就是纯市场化经营的企业。这样长期困扰我们、需要不断反复强调而又效果不彰的平等竞争和稳定企业家信心问题才会迎刃而解，国有资本也才能更大规模地向效率更高、实行民营机制的混合所有制企业流动，创新创业的风险投资资本才会有更丰富的来源，从而在外部环境约束的情况下深化改革开放，提高我们的全要素生产力，开启中国经济的再出发。